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정부․ 민원인의 법령해석 요청에 대한 회신율 저조 |
❏ 현황 및 문제점
○ 법제처의 중앙행정기관 유권해석 요청에 대한 회신율은 2011년 67.9%에서 2012년 50.7%, 2013년 8월까지 44.6%로 점차 낮아지는 추세임. 지방자치단체의 유권해석에 대한 회신율은 매년 20∼30%대에 머무르는 실정.
< 최근 5년간 중앙행정기관 유권해석 요청 건수 및 회신현황 등>
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연도 |
2009년 |
2010년 |
2011년 |
2012년 |
2013년 7월 |
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요청 건수 |
344건 |
400건 |
405건 |
381건 |
258건 |
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회신 건수 |
210건 |
244건 |
275건 |
193건 |
115건 |
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회신율 |
61.1% |
61% |
67.9% |
50.7% |
44.6% |
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평균 처리기간 |
37일 |
40.3일 |
30.6일 |
27.6일 |
33.6일 |
< 최근 5년간 지방자치단체의 해석요청 및 처리현황 >
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연도 |
2009년 |
2010년 |
2011년 |
2012년 |
2013년 7월 |
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요청 건수 |
323건 |
323건 |
425건 |
302건 |
213건 |
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회신 건수 |
94건 |
117건 |
122건 |
90건 |
53건 |
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회신율 |
29.1% |
36.2% |
28.7% |
29.8% |
24.9% |
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평균 처리기간 |
36.9일 |
32.9일 |
26.9일 |
27.3일 |
27.3일 |
☞ 정부의 법령해석요청에 대한 회신율이 점차 낮아지는 이유는?
(재량에 관한 내용, 구체적 사실 판단 등 해석요청의 요건에 맞지 않는 요청 건수가 증가하였기 때문)
☞ 지방자치단체의 법령해석요청 회신율이 중앙행정기관의 회신율보다 현저히 낮은데 그 이유는? ☞ 정부 법령해석요청의 회신율 제고를 위한 방안은?
○ 종전에는 중앙행정기관 또는 지자체의 장에게만 법제처 법령해석 요청권이 있었지만, 일반 국민이 법제처의 법령해석을 받을 수 있는 직접적인 창구를 마련하기 위하여 2010. 10. 5. 민원인 직접 법령해석요청제도가 도입되었음.
- 이후 민원인의 법령해석요청 건수는 해마다 증가했으나 회신율은 2011년 42.6%에서 2012년 20.5%로, 2013년 8월까지 18.3%로 점차 낮아졌음.
<최근 4년간 민원인의 해석요청 및 처리 현황>
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연도 |
2010년 10월~ |
2011년 |
2012년 |
2013년 8월 |
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요청 건수 |
13건 |
244건 |
365건 |
236건 |
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회신현황 |
3건 |
104건 |
75건 |
45건 |
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회신율 |
23.0% |
42.6% |
20.5% |
19.1% |
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평균처리기간 |
25.3일 |
27.5일 |
29일 |
28.2일 |
☞ 민원인의 법령해석요청에 대한 회신율이 낮은 이유는?
(해석제도가 알려지면서 유사한 민원의 반복 요청, 경업자 간의 고발성 해석요청, 민원성 해석요청 등이 많아 회신율이 낮아진 것)
☞ 민원인 법령해석요청에 대한 회신율을 높이는 방안은?
❏ 개선방향
○ 중앙․지방행정기관과 협조 하에 해석제도에 대한 적극적인 홍보, 교육을 통하여 각 기관이 법제처에 해석요청을 하는 경우 요건을 제대로 갖추게끔 유도.
○ 민원인의 경우에도 해석제도에 대한 홍보, 모범적인 법령해석요청서의 내용 안내, 반려 가능성이 높은 부당요청의 사례군 해설 및 안내를 통하여 유사 민원 반복, 음해성, 민원성 해석요청 등을 줄이고 요건을 제대로 갖춘 해석요청을 하도록 유도하여 업무효율성 및 해석제도에 대한 국민만족도를 높일 것.
○ 법령해석의 요건을 구비하지 못한 법령해석요청의 경우라도 곧바로 반려할 것이 아니라 보완하여 받아들일 여지가 있는 경우 해당 행정기관이나 민원인에게 요건을 구비토록 보완 요구를 하거나, 설령 반려하는 경우라도 그 사유를 상세히 밝힘으로써 법령해석 요청 주체들이 부당히 반려되었다는 느낌을 받지 않도록 노력할 것. ☞ 이러한 지적에 대해 답해주시기 바람.
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자치법규에 대한 법제서비스 지원 기능 더욱 강화해야 |
❏ 현황 및 문제점
○ 지방자치단체들이 자치입법 관련 전문성과 법제정보의 부족으로 적법한 자치 법규를 신속히 마련하는데 어려움을 겪고 있음. 이에 따라 정부정책의 집행이 지연되어 국민이 제도개선 성과를 현장에서 체감하는데 한계가 있음.
* 법령에서 자치법규로의 위임 건수가 1,490건(2008. 3. 1.)에서 1,905건(2013. 3. 1.)으로 27% 증가
○ 자치법규 제․개정 건수의 증가에 따라 입안․해석․집행과 관련하여 지방자치단체의 자치법규 의견제시 요청도 증가하는 추세
* 자치법규 총 8만 1,945건 중 연간 2만여 건 제․개정
* 법제처에 대한 자치법규 의견제시 요청 건수가 272건(2011년)에서 382건(2012년)으로 대폭 증가
○ 이러한 상황에서 법제전문기관인 법제처의 입법노하우 및 법제정보시스템을 활용한 자치입법에 대한 종합적 지원체제 구축 필요성이 대두함.
○ 위와 같은 자치입법 수요에 대응하기 위하여 법제처는 2013. 4. 8.자 업무보고를 통해 자치법규에 대한 사전 입안 지원 강화책을 발표한 바 있음.
- 조례 등 입안과정에서의 법적 쟁점에 대한 지자체의 지원 요청 시, 질의에 대한 신속한 회신 및 의견제시, 중앙부처 등에서 모델 조례안을 지방자치단체에 제공하려는 경우 법체계 및 조문 전반에 대한 검토 및 입안 지원 시행, 지방자치단체별 맞춤형 사전 입안 지원 등의 업무를 추진할 계획을 발표.
자치법제협업센터의 인력․전문성 강화해야
○ 자치법규 자율정비 지원 등 자치법제에 대한 종합지원 창구 역할을 수행하기 위하여 2013. 9.16. 자치법제협업센터가 설립됨.
☞ 기존의 자치법제지원센터와 어떤 차이가 있는지?
○ 위 협업센터에서는 별도의 신규인력 없이 기존 자치법제지원과 인력이 자치법규 의견제시제도와 병행하여 업무를 수행하고 있어 실정. (법령정보정책관을 센터장으로 하여 자치법제지원과장 1명을 비롯하여 과원 명을 포함해서 총 8명으로 구성)
☞ 나날이 증가하는 지방자치단체의 법제 지원 수요를 충족시키기 위해서는 위 센터의 법제 지원 인력을 늘리고 전문성도 키워나가야 할 것으로 보이는데 이에 대한 처장님의 입장은?
2. 자치법규 의견제시․종합자문제도의 개선․확대해야
○ 자치법규 의견제시제도에 따라 상위법령 위반 여부 등 특정 사안에 대한 질의의 경우 2011. 3. 시행 후 2013. 9. 26. 현재까지 총 1,201건의 안건이 접수되었는데 의견제시 요건에 들어맞는 총 1,071건 중 회신 건수는 총 916건임. 약 100여 건에 해당하는 질의에 대하여 회신이 되지 않은 상황.
☞ 자치법규에 대한 질의안건에 대한 법제처의 회신율을 좀 더 제고하기 위한 방책은 무엇인지.
○ 자치법규 종합자문제도는 특정질의가 없더라도 입안하려는 지자체와의 협약을 통해 조례․규칙의 상위법령 위배 여부, 체계․자구 등 입법기술 등을 종합적으로 검토하여 회신하여 주는 제도임.
< 맞춤형 사전 입안 지원 사례 >
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- 세종특별자치시와 MOU를 체결(12. 10.)하고 「세종특별자치시 문화예술 진흥조례」 등 23건의 조례제정안에 대한 종합자문실시 - 청주․청원통합(2014. 7. 1.출범) 관련 주요 조례안에 대한 종합 입안지원 실시 예정 → 「청주․청원 상생협력기본조례」등 주요 조례안 종합자문 계획 |
☞ 위 제도의 성공적 정착 및 운영을 위하여 자치법규의 신규제정 뿐만 아니라 다양한 자율적 입법 지원 수요에 대응하여 종합자문기능을 확대할 필요가 있어 보이는데 이에 대한 처장님의 입장은?
❏ 개선방향
○ 자치법규 제․개정 건수 증가 및 자치법규 의견제시 요청 증가에 발맞추어 자치법제협업센터의 인력을 늘리고 전문성을 좀 더 강화하여야 할 것임.
○ 자치법규에 대한 질의에 대한 회신율을 좀 더 제고하기 위한 노력을 기울여 줄 것.
○ 새로 통합되는 도시뿐만 아니라 기존 지자체와의 MOU에도 적극적으로 나서서 조례의 신규제정뿐만 아니라 기존 조례안의 문제점을 전체적으로 개선하는 차원의 종합자문 서비스도 제공하여야 할 것으로 보임.
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청소년 법제관 사업 확대 시행 필요 |
❏ 현황 및 문제점
○ 학교폭력 문제가 심각한 사회문제로 대두되면서 2012. 2. 정부부처 합동으로 학교폭력근절 종합대책이 마련됨. 이에 법제처에서는 중․고등학생들을 대상으로 한 청소년 법제관 사업을 운영하기로 함.
○ 2012년은 학교폭력 예방을 위한 학교규칙 제․개정방안 교육에 국한되었지만
2013년에는 2012년 교육 내용 외에 학생 참여형 프로그램(법 캠프, 법 만들기 체험 등)을 진행.
○ 학교규칙의 의미와 참여방법을 교육함으로써 학생이 학교의 구성 주체임을 인식시켜 준수 필요성을 느끼도록 하고, 학교폭력에 관하여 학생들 스스로 참여하여 규칙 개정절차에 참여하여 학교폭력 근절을 위한 조항을 만들어 실천함. 위와 같은 활동이 실제 대상학교의 학교폭력 근절 및 교칙 준수에 어느 정도 긍정적인 영향을 끼친 것으로 보임.
<학교폭력 예방 관련 학교규칙 개정 사례>
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학교폭력 신고 시 가산점 부여 조항 신설 학생회와 청소년법제관 중심의 점심시간 교내 순찰 제도 시행 과다벌점 학생의 경우 교사와 함께 등산하게 하는 벌칙조항 신설 |
<2012년도 사업 대상학교별 학교폭력 예방 실적 분석 결과>
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학교명 |
가해 학생 수(명) |
증감 |
학교폭력대책자치위원회개최 건수(건) |
증감 | ||
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2011년 |
2012년 (1-11월) |
2011년 |
2012년 (1-11월) | |||
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서울 풍납중 |
26 |
4 |
-22 (-84.6%) |
16 |
3 |
-13 (-81.3%) |
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경기 목암중 |
23 |
12 |
-11 (-47.8%) |
17 |
7 |
-10 (-58.8%) |
< 2012년도 사업 대상학교(풍납중학교) 학생 대상 설문조사를 시행 결과 >
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문항 1) 학교생활에 있어 학생-학생, 교사-학생 간에 서로 배려하고 존중하는 분위기인지 : 긍정적 응답이 증가(29% → 35.9%). 문항 2) 학생들이 학교규칙을 잘 지키고 있는지 묻는 문항에 대해서도 긍정 적 응답이 증가(22.5% → 35.4%). |
* 조사대상 : 서울 풍납중학교(1차 718명, 2차 732명 응답)
< 2013년도 법제처가 실시한 청소년법제관 만족도 조사 결과 >
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- 2013년도 청소년법제관 캠프(2013. 7.) 참가 학생 117명을 대상으로 만족도를 조사한 결과 조사 대상학생 중 95.7%가 만족스럽다는 의견 보임. - 2013년도 청소년법제관 지도교사 대상으로 만족도 조사 결과 평균 88.5점의 만족도 의견을 보임. |
○ 청소년들의 법제체험 및 준법정신 함양이라는 좋은 취지와 참여 학생들의 높은 만족도에도 불구하고 청소년법제관 교육 참가 인원은 2013년 전국 8개교(중학교 7, 고등학교 1) 232명으로 전년도 활동인원(177명) 대비 31% 증원되는 데 그침.
< 2012년과 2013년 운영현황 비교 >
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2012년 |
2013년 |
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사업예산 |
- |
1억 원 |
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대상범위 |
서울․경기지역 중학교 |
전국 8개교(중학교 7, 고교 1) |
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활동인원 |
177명 |
232명 |
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주요 사업내용 |
학교폭력 예방을 위한 학교규칙 제․개정방안 교육, 관련 교재 제작․배포 |
2012년 내용 외에 학생참여형 프로그램 강화(법 캠프, 법 만들기 체험 등) |
< 청소년 법제관 운영현황 >
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사업연도 |
학교명(지역) |
비고 |
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2012 |
풍납중(서울), 화원중(서울), 와부중(경기 남양주), 목암중(경기 고양), 장자중(경기 구리) |
교육부 및 시․도 교육청으로부터 선정 협조 받음 |
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2013 |
서일중(서울), 주감중(부산), 석정여고(인천), 주월중(광주), 글꽃중(대전), 북평여중(강원), 남성중(전북), 서귀중앙여중(제주) |
☞ 청소년법제관 운영학교는 교육부 및 시․도 교육청의 협조를 받아 선정된다고 하는데, 법제처는 인원정수만 정하고 시․청도교육청이 취합하는 일선학교들의 신청현황이나 운영학교 선정기준에 대하여는 파악하지 못하고 있다고 하는데 사실인지?
☞ 법제처는 2014년도에는 위 사업의 확대계획이 없고, 올해와 마찬가지로 운영할 계획이라는 입장이라는데 사실인지?
☞ 청소년들의 학교폭력 예방 및 법치주의에 대한 관심을 고취할 수 있는 청소년 법제관 활동의 기회가 앞으로 더욱더 많은 학생에게 돌아가는 것이 바람직할 것으로 보이는데, 이에 대한 처장님의 의견은?
❏ 개선방향
○ 어린이 법제관 제도의 성공적인 확대 사례를 모범으로 삼아 청소년 법제관 제도도 실정에 맞게 계획을 잘 정비하여 확대 추진함으로써 준법정신 고양을 통한 학교 폭력 예방 및 청소년들의 법제에 대한 이해도를 증진을 도모하여야 할 것임.
○ 이를 위하여 사전에 체계적인 계획을 수립하여 충분한 사업예산을 확보함으로써 더 많은 중․고교에 청소년법제관 위촉 기회가 부여될 수 있도록 노력하여야 함.
○ 청소년 법제관 활동 참여 기회가 지역적으로 균형 있게 배분될 뿐만 아니라, 기초생활보장 수급자 및 차상위 계층, 다문화가족 등 경제적 여건이 어려운 가정의 청소년들에게도 골고루 돌아갈 수 있도록 배려하여야 할 것임.
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중앙행정기관의 행정규칙 등재 지연 문제 여전 |
❏ 현황 및 문제점
○ 중앙행정기관은 「법제업무 운영규정」 제25조 제2항에 따라 훈령·예규 등이 제정·개정 또는 폐지되었을 때에는 발령 후 10일 이내에 해당 훈령·예규 등을 법제처장이 정하는 정부입법 관련 전산시스템에 올려야 함.
○ 훈령․예규는 일반 국민에게 대외적 구속력을 갖는 법규적 성질을 갖지 아니하나 대내적으로 하급관청을 구속하는 내규로서의 성질을 가지므로 적법하고 통일적인 행정의 확보를 위하여 각 행정기관으로 하여금 발령 후 10일 이내에 전산시스템 등재를 의무화한 것임.
○ 그럼에도 최근 3년간 시스템에 등재된 훈령․예규 9,705건 중 2,141건(22.1%)이 지연 등재(발령 후 10일 이상)되고 있음. 이는 지난해 국정감사 때 지적된 09.1∼12.9까지의 각 부처의 지연등재율 30.02%에 비하여 개선된 수치이기는 하나 여전히 적지 않은 수준임.
○ 2012. 8. 1. ∼ 2013. 7. 31. 사이 경찰청은 전체 행정규칙 등재건수인 62건 중 약 96.7%에 해당하는 60건, 식품의약품안전처는 전체 276건 가운데 약 81.5%에 해당하는 225건을 지연등재하고 있는 실정임.
< 정부입법 관련 전산시스템 등재 현황 >
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소관부처 |
등재 건수 |
10일 이상 등재지연 건수 |
|
국가과학기술위원회 |
2 |
0 |
|
방송통신위원회 |
112 |
0 |
|
법무부 |
68 |
0 |
|
법제처 |
39 |
0 |
|
산업통상자원부 |
24 |
0 |
|
중소기업청 |
61 |
0 |
|
통계청 |
70 |
0 |
|
교육부 |
14 |
1 |
|
국방부 |
72 |
1 |
|
금융위원회 |
9 |
1 |
|
대검찰청 |
1 |
1 |
|
문화체육관광부 |
23 |
1 |
|
관세청 |
138 |
2 |
|
기획재정부 |
26 |
2 |
|
여성가족부 |
6 |
2 |
|
국가보훈처 |
36 |
3 |
|
조달청 |
64 |
3 |
|
통일부 |
24 |
3 |
|
외교통상부 |
6 |
4 |
|
지식경제부 |
74 |
4 |
|
행정안전부 |
77 |
4 |
|
미래창조과학부 |
52 |
5 |
|
원자력안전위원회 |
67 |
6 |
|
교육과학기술부 |
55 |
8 |
|
안전행정부 |
88 |
8 |
|
농림수산식품부 |
324 |
9 |
|
보건복지부 |
115 |
9 |
|
산림청 |
52 |
9 |
|
외교부 |
10 |
9 |
|
문화재청 |
63 |
10 |
|
농촌진흥청 |
67 |
14 |
|
농림축산식품부 |
180 |
16 |
|
해양경찰청 |
106 |
17 |
|
병무청 |
99 |
22 |
|
공정거래위원회 |
95 |
25 |
|
국민권익위원회 |
62 |
27 |
|
특허청 |
85 |
28 |
|
기상청 |
41 |
35 |
|
소방방재청 |
171 |
35 |
|
고용노동부 |
109 |
36 |
|
해양수산부 |
251 |
39 |
|
환경부 |
178 |
41 |
|
방위사업청 |
228 |
51 |
|
경찰청 |
62 |
60 |
|
국토교통부 |
454 |
60 |
|
국세청 |
121 |
67 |
|
국토해양부 |
297 |
68 |
|
식품의약품안전청 |
150 |
89 |
|
식품의약품안전처 |
276 |
225 |
|
합계 |
4,804 |
1,060 (약 22%) |
* 위 표는 2012. 8. 1. ∼ 2013. 7. 31. 기준으로 작성된 관계로 정부조직 개편 전의 명칭이 혼용된 것임.
○ 중앙행정기관 공무원들이 행정규칙에 대한 기한 내 등재 의무를 대수롭지 않게 생각하고, 이를 위반할 경우에도 별다른 제재규정이 없어서 위와 같은 문제가 반복되는 것으로 보임.
☞ 처장께서는 공무원들의 행정규칙 등재지연문제를 해결하기 위하여 어떤 방안을 가지고 계시는지?
❏ 개선방향
○ 법제처가 중앙행정기관 각 부처에 대한 공문 발송 등을 통하여 위 등재 기한을 준수하여 줄 것을 지속해서 요청할 것.
○ 앞으로 국가입법지원시스템 개편 시 발령하는 모든 행정규칙을 한눈에 확인할 수 있는 시스템을 구축하여 점검할 것
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대한민국 법령 영문화 사업의 문제점 |
❏ 현황 및 문제점
○ 대한민국 법령 영문화 사업은 주요법령을 영문으로 번역하여 재외공관, 외국 기업 등에 제공하고 이를 통해 외국인의 국내투자를 확대하기 위한 목적에서 추진되었음.
○ 주요 사업 계획으로는 정부조직법 영문번역 및 인터넷서비스제공, 주요정책 관련 영문법령집 발간, 부처별 소관 법령의 영문화 실적 파악, 법령용어 한영사전 개정판 발간 등이 있음.
○ 위 계획에 따라 법제처는 대한민국 주요 법령을 영어로 번역, 정부조직 개편, 녹색성장, 외국인 투자분야 등 총 790건의 법령(법률 448건, 하위법령 342건)에 대한 영문법령을 제공하는 한편, 부처별 소관 법령의 영문화 실적 파악 및 법령 제명 영문화하는 등의 성과를 나타냈으나, 아래와 같은 여러 가지 문제점이 지적되고 있음.
1> 영문번역 사업주체의 상호 독립적 운영 및 사업 추진의 체계성 부족
법제연구원 및 각 부처의 영문화 사업이 중복되고 주체가 상이하여 체계적으로 관리되지 못함
영문화사업의 지속적인 업데이트가 필요하나 예산 부족 등의 사유로 사업규모가 작아져 영문화사업이 일회성 사업으로 전락하게 됨.
부처별로 영문화 사업이 추진․관리되어 영문법령정보의 검색이용이 불편함.
각 기관이 독립적으로 법령 영문화 사업을 수행함으로써 같은 법령에서 법령용어, 문장 표현 및 법령제명까지도 다른 경우가 발생하여 신뢰도 및 활용도가 낮아짐.
☞ 이에 대한 개선방안은?
2> 법령 제․개정에 따른 신속한 업데이트 및 하위법령 영문화 부족
법령을 제개정할 경우에 영문으로 된 법령도 동시에 나오는 것이 이상적이나 현행화 비율이 낮음
영문번역이 법률을 중심으로 이루어져 세부내용이 포함된 하위법령에 대한 영문화가 부족한 실정임.
☞ 앞으로 구체적인 영문번역대상 법령의 확대계획이 있는지?
3> 번역대상 법령의 편중에 따른 법령정보의 단편성
외국인이 필요로 하는 법령이나 상황에 따라 주요 법령만 목적별로 번역이 이루어져 법령정보의 종합적 이해가 곤란한 실정임.
☞ 이에 대한 개선방안은?
❏ 개선방향
○ 법령영문화사업 주체의 단일성 확보 및 사업체계 구축
- 사업 주체를 단일화하여 법령이 다르게 번역되는 문제점을 방지하고 번역된 법령에 대한 오류를 책임질 수 있게 하여야 함.
- 동일한 법령에 대한 중복번역을 미리 방지하여 예산 낭비를 막아야 함.
- 영문화 사업의 장기계획하에 한글법령이 입안되는 과정에서 영문법령이 함께 혹은 동시에 번역될 수 있는 시스템이 필요함.
- 영문법령 서비스 기관을 단일화하여 수요자가 각 부처의 사이트를 방문하지 않고도 원하는 영문법령을 찾을 수 있는 사이트 구축하여야 함.
○ 영문화 법령의 범위 확대
- 법률뿐만 아니라 시행령․시행규칙 및 조례․규칙까지도 점차 그 범위를 확대하여 영문화 사업을 추진하여야 함.
○ 법령 영문화 사업의 장기계획 구축
- 안정적인 장기예산을 확보하여 충분한 법령 및 판례의 영문화 장기사업계획 추진이 필요함.
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불명확한 용어 사용 법령조문 발굴 정비에 더욱 노력해야 |
❏ 현황 및 문제점
불명확한 법령 용어 정비 실적 저조
○ 법제처는 2011년부터 명확성 원칙에 어긋날 소지가 있는 법령을 적극적으로 발굴하고 정비를 추진하여 오고 있는 것으로 알고 있음.
(2012. 11. 27., 2013. 7. 9. 국무회의 보고를 따르면 2012년, 2013년 2차례에 걸쳐 헌법 원칙에 위반될 소지가 있는 법령 212건을 법령 정비 과제로 발굴하여 정비 추진 중이라고 함)
○ 그런데 2013. 10. 현재 212건 중 불과 47건만이 정비(22건 국회계류, 25건 공포)되어 있어 약 19.4%의 정비율에 그치고 있음.
☞ 정비율이 낮은 수준에 머무르는 이유는 무엇인지?
○ 법치국가원리에서 도출되는 명확성 원칙에 반하여 위헌 시비가 있는 모호한 문구들에 대하여 조속한 해석기준 마련이 요청됨. 위와 같은 법률을 방치할 경우 국민들의 법적 안정성이 침해되고, 불필요한 갈등과 분쟁이 유발될 수 있기 때문임.
○ 물론 “현저한, 부당한, 심각한, 다량의” 등 불확정 개념이 입법기술상 불가피한 측면 있고 법률전문가에 의해 그 개념이나 기준이 해석될 수 있는 정도라면 허용될 수 있다고는 하나, 법률의 수범자인 국민의 눈높이에 맞는 명확성을 확보해나가기 위한 노력을 게을리 해서는 안 될 것임.
2. 우연히 개정된 법률이 위헌 법률 정비 실적으로 둔갑
○ 여전히 ‘현저한’,‘심각한’ 등 모호한 문구를 포함한 법조문들이 많은 현실. 특히 최근 제․개정된 경제민주화 관련 법률에 있어 사용되는 위와 같은 양적, 질적 개념어들에 대한 판단 기준이 명확하지 않아 일반 국민들의 법적 안정성을 저해하는 문제가 있음.
▶ 사례 : 『위헌 결정된 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 개정된 것) 제78조 제4호, 제15조 제1항 제4호』
→ 위 법률조항 내용
『제78조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
4. 제15조 제1항 제4호를 위반하여 다량의 토사를 유출하거나 버린 자
제15조(배출 등의 금지) ① 누구든지 정당한 사유 없이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
4. 공공수역에 다량의 토사(土砂)를 유출하거나 버려 상수원 또는 하천·호소를 현저히 오염시키는 행위』
→ 문제점
- 위 법률은 ‘다량’, ‘현저히’와 같은 표현을 사용하고 있는데 위 법률에서는 그 판단 기준을 파악할 수 있는 어떠한 규정도 두고 있지 않아, 어느 정도의 양이 ‘다량’에 해당하는지, 어느 정도의 오염이 ‘현저히’ 오염되게 하는 행위인지 판단하는 사람마다 달라질 수밖에 없고, 법 집행자의 통상적인 해석에 의하여도 그 의미내용이 객관적으로 확정된다고 보기 어려워 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반함.
- 이에 헌법재판소는 2013. 7. 25. 위 법률조항에 대하여 위헌결정을 내린 바 있음(2011헌가26 등). 2013. 7. 30. 법률 제11979호로 위 법이 개정되었으나 심판 대상 처벌규정은 불명확한 용어가 시정되지 않은 채 그대로 남아있는 실정임.
☞ 위 법률조항이 규정된 것은 구 수질환경보전법이 1995. 12. 29. 법률 제5095호로 개정되면서부터임.
- 위 조항이 2013. 7. 25. 헌법재판소에서 위헌결정되기 전까지 약 20여 년간 위와 같은 불명확한 구성요건이 법률로 존속해왔던 셈임.
- 이처럼 오랫동안 법제처가 위 법률의 위헌적 요소를 발굴하여 정비하지 못한 것임.
☞ 위 위헌결정이 나고 5일 후인 2013. 7. 30. 위 법률이 개정되었음. 그 주된 개정취지가 무엇인지 아시는지? 주로 어려운 용어를 쉬운 용어로 바꾸며, 길고 복잡한 문장을 간결하게 하는 등 국민이 법 문장을 이해하기 쉽게 정비하려는 것 등이 개정이유였음.
☞ 즉, 2013. 7. 30.자 개정 법률은 2013. 7. 25. 위헌결정된 해당 조항의 위헌성을 시정하기 위한 개정이 아니었음. 그런데 법제처가 법사위에 제출한 자료를 보면 위 법률이 이미 위헌 결정 후 1개월 이내에 정비된 경우로 처리되어 있음.
< 법제처가 법사위에 제출한 「위헌결정된 법령 정비 현황」 중 해당 부분 >
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법령 |
조항 |
사건번호 (결정 일자) |
법령개정 여부/ 미정비사유 |
소요기간 (개월) |
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158 |
수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 |
제78조 제4호 등 |
2011헌가26, 2013헌가14 (2013.07.25) |
2013.7.30. 법률 제11979호 |
1 |
☞ 위헌 결정 이후 해당 법률이 우연히 다른 취지로 개정되었음에도 법제처가 위 개정으로 위 법률 위헌성이 시정된 것으로 착각한 것은 아닌지? 그렇다면 정비 대상에서 제외되는 것은 아닌지?
☞ 위와 같은 착각으로 정비 대상에서 제외되거나 파악이 늦어지는 사례가 더 있는 것은 아닌지?
3. 정비한 법률도 정비 대상?
▶ 사례 : 개정 공정거래법 제23조 제1항 제7호』
→ 2013. 8. 13 자에 개정된 위 법률조항 내용
『 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
7. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위
가. 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금·대여금·인력·부동산·유가증권·상품·용역·무체재산권 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래하는 행위
나. 다른 사업자와 직접 상품·용역을 거래하면 상당히 유리함에도 불구하고 거래상 실질적인 역할이 없는 특수관계인이나 다른 회사를 매개로 거래하는 행위 또는 다른 회사를 지원하는 행위』
→ 신․구법 비교
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개정 전 |
개정 후 |
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독점규제 및 공정거래에 관한 법률 [시행2014.1.17] [법률 제11937호, 2013.7.16, 일부개정] |
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 [시행2014.2.14] [법률 제12095호, 2013.8.13, 일부개정] |
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7. 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금·대여금·인력·부동산·유가증권·상품·용역·무체재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 |
7. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 가. 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금·대여금·인력·부동산·유가증권·상품·용역·무체재산권 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래하는 행위 나. 다른 사업자와 직접 상품·용역을 거래하면 상당히 유리함에도 불구하고 거래상 실질적인 역할이 없는 특수관계인이나 다른 회사를 매개로 거래하는 행위 |
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[개정 취지] 가. 부당지원행위의 성립요건을 종전의 현저히 유리한 조건에서 상당히 유 리한 조건의 거래로 변경함(안 제23조제1항제7호가목) 나. 부당지원행위의 한 유형으로서 실질적인 역할이 없는 특수관계인이나 다른 회사를 매개로 거래하는 행위를 신설함(안 제23조제1항제7호나목) |
→ 문제점
○ 개정 전 ‘현저히 유리한 조건’이 ‘상당히 유리한 조건’으로 개정됨. 법률전문가들의 입장에서는 요건을 완화한 것으로 해석할 수 있겠으나, 회사를 운영하는 일반 국민 입장에서는 여전히 어느 정도 유리한 조건으로 거래해야 ‘상당히’ 유리한 거래인지 가늠하기가 어려워 보임.
○ ‘현저히’라는 요건을 수정하면서 그 불명확성의 시정도 고려했어야 할 텐데, 불명확하기는 마찬가지.
○ 회사가 위 규정을 어길 경우 공정거래위원회로부터 제24조에 규정된 시정조치를 받게 되는 불이익을 입게 되는바, 위 ‘상당성’ 요건의 불명확성 때문에 위 규범의 수범자인 회사 및 그 회사 운영자인 국민의 법적 안정성이 저해되는 문제가 있음.
☞ 위 법률조항의 개정 전후로 불명확성이 시정되지 않은 부분에 대한 처장님의 견해는 무엇인지?
❏ 개선방향
○ 선제적 법령 해석기준 마련 노력
- 입법추진계획을 세울 때나 법령안에 대한 최종심사 시에 먼저 가급적 불확정적 개념의 구체화를 시도하고, 부득이 불확정적 용어를 사용하는 경우에는 관계부처와의 협의를 통해 해당 용어에 대한 해석의 기준을 미리 마련할 필요가 있음.
- 향후 제․개정할 중요정책 및 민생법안과 관련하여 불확정적 용어들이 불가피하게 사용될 경우 그에 대한 판단 기준을 선제적으로 마련함으로써 해당 용어에 대한 대립하는 견해로 인하여 발생하는 분쟁의 소지를 미리 차단하는 적극적인 대처가 필요할 것으로 보임.
○ 관계기관 협의체를 구성하고, 정기적으로 의견 교환
- 헌법재판소, 법원, 국민권익위원회 등 각 권리구제기관이 발굴한 법령정비 사항들에 대한 정보를 법제처가 공유하고 이에 대한 법령심사를 연계 추진할 수 있도록 위 관계기관과 협의체를 구성하여 의견을 교환할 필요가 있음
○ 입법피드백 시스템 구축
- 발굴된 법령정비 의견은 법제처의 법령심사와 연계하여 통합적이고 효과적인 법령정비를 추진하는 입법피드백 시스템을 조속히 구축할 것을 당부함.
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대형로펌들의 입법대행 서비스 확대… 법제처의 대응책은? |
❏ 현황 및 문제점
○ 최근 경제민주화·일감 몰아주기 과세 등 규제 입법 논의가 활발해지면서 대형로펌들이 기업이나 정부의 의뢰를 받아 입법 지원 서비스를 제공하는 경우가 점차 늘어나는 추세임.
○ 기업은 법률안 제·개정단계에서부터 자신들의 이해를 적극적으로 반영하기 위하여, 정부는 난해한 법 해석에 관하여 로펌의 전문적 조언을 얻기 위하여 대형로펌의 입법 자문을 구하고 있음.
○ 로펌 입법지원팀은 기존 법령·판례 연구를 통해 의뢰인에게 유리한 논리를 제공하는데 그치지 않고, 국회·정부기관의 담당자를 만나 설득하고, 공청회 및 언론 홍보를 통해 의뢰인에게 유리한 여론을 조성하는 등의 입법 지원 서비스를 제공하고 있음.
● 로펌 입법 지원 서비스 절차 (2013. 7. 18. 중앙일보)
☞ 정부의 대형로펌에 대한 입법자문은 법령 소관 부처의 전문적 법제지원에 대한 수요에 대하여 법제처가 제대로 대응하고 있지 못하기 때문은 아닌지?
☞ 법제처의 정부에 대한 사전입법지원을 포함한 전문적 법제지원 기능 강화를 위한 방안은?
○ 로펌의 입법참여는 입법 단계에서부터 당사자의 의견이 적극 반영되어 불합리한 규제를 사전에 예방할 수 있고, 전문성이 높은 대형 로펌의 법률자문을 통해 입법의 완성도가 높아질 수 있다는 장점이 있는 것은 사실.
○ 그러나 의뢰인의 이익 극대화를 목적으로 하는 로펌이 입법에 지나치게 개입한다면 모든 이해관계인의 공론의 장이 되어야 할 입법 과정이 편향적으로 흘러가는 부작용이 있을 수 있음.
○ 게다가 상당수 대형 로펌이 법제지원팀에 전직 국회·법제처·국세청 출신 전문가를 영입하여 활동하고 있어, 자칫 대형로펌의 국회나 행정부에 대한 설득과 의견제출 과정이 부당한 개입이나 압력으로 작용할지 모른다는 우려가 있음. ☞ 이러한 우려에 대한 처장님의 견해는 어떠한지?
❏ 개선방향
○ 대형로펌의 입법지원 서비스가 확대될수록 공론의 장이 되어야 할 입법과정을 로펌이 사유화한다는 우려의 목소리가 있음. 이러한 부작용을 최소화하기 위해서는 법제처가 늘어가는 전문법제 수요에 대응하여 고도의 전문성과 균형 잡힌 시각을 갖추고 정부 입법지원의 중심 역할을 담당해야 할 것임.
○ 이를 위하여 법제처는 법령심사 전 단계의 사전입법지원 업무의 양적·질적 향상을 위한 현장 법제지원센터와의 연계 강화 및 부서 간 협업체계 마련, 전문인력 보강 등에 노력을 기울여 줄 것.
○ 로비스트 법의 도입 등을 통하여 로펌의 입법 개입 과정을 투명하게 공개하여 대형 로펌의 입법 지원 서비스가 바람직한 방향으로 전개될 방안을 마련해나가야 할 것임.
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법제처의 유권해석 불수용 사례 여전… 기속력 강화해야 |
❏ 현황 및 문제점
○ 법제처는 행정기관 간 또는 행정기관과 민원인 간에 법령 해석상 이견이 있는 경우, 최종적인 유권해석을 통해 정부 견해의 통일성을 유지하고 법령 의미의 명확한 제시를 통해 법 집행의 적법성·신속성을 높이는 역할을 담당.
○ 그런데 법제처의 유권해석을 수용하지 않고 다른 식으로 집행하는 사례가 매년 반복되고 있는 실정임. 불수용 사례는 2012년 12건에 이어 2013년 상반기에만 전체 회신 건수 160건 중 11건이나 되어 6.9%의 비중을 차지하고 있음.
< 2009년 이후 수용 및 거부 현황 및 비율 >
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연도 |
전체 회신 건수 |
회신대로 처리한 건수 |
그 밖의 방법으로 처리한 건수 |
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2009년 |
304건 |
285건(94%) |
19건(6%) |
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2010년 |
363건 |
346건(95.3%) |
17건(4.7%) |
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2011년 |
397건 |
379건(95.5%) |
18건(4.5%) |
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2012년 |
359건 |
347건(96.7%) |
12건(3.3%) |
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2013년 상반기 |
160건 |
149건(93.1%) |
11건(6.9%) |
☞ 위와 같이 법제처의 유권해석을 행정기관이 수용하지 않는 경우 그 주된 이유는 무엇인지? (주로 재정 소요, 관계기관과의 협의 필요 등 집행상의 어려움 때문)
< 법령해석 불수용 안건 세부내용 >
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안건 번호 |
요청기관 |
처리 결과 |
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09-0115 |
경찰청 |
회신 내용과 달리 종전의 방침대로 운영하되, 개별 사안에 대하여는 소송 등으로 대응 |
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09-0171 |
부산광역시 |
소송 중에 있었으며, 소송결과에 따라 처분 |
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09-0376 |
환경부 |
원만한 문제 해결을 위해 회신 내용과는 달리 처리 |
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09-0393 |
고양시 |
소송 중에 있었으며, 소송결과에 따라 처분 |
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09-0419 |
국방부 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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10-0033 |
국방부 |
원만한 문제 해결을 위해 회신 내용과는 달리 처리 |
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10-0157 |
진실·화해를 위한 과거사 정리위원회 |
원만한 문제 해결을 위해 회신 내용과는 달리 처리 |
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10-0243 |
대구광역시 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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10-0358 |
김해시 |
재정적인 여건으로 인한 집행상의 곤란 |
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10-0400 |
인천광역시 |
원만한 문제 해결을 위해 회신 내용과는 달리 처리 |
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10-0426 |
충청남도 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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10-0464 |
국토해양부 |
재정적인 여건으로 인한 집행상의 곤란 |
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11-0068 |
전라북도 |
해당 업무 미발생 |
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11-0023 |
서울특별시 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0060 |
보건복지부 |
회신 내용과 달리 종전의 방침대로 운영하되, 개별 사안에 대하여는 소송 등으로 대응 |
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11-0015 |
서울특별시 |
자체적으로 정책심의위원회를 개최하여 처리 |
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11-0091 |
울산광역시 |
소송 중에 있었으며, 이에 따라 회신 내용에 따른 처리 지연 |
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11-0117 |
순천시 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0057 |
목포시 및 영암군 |
양 지방자치단체 간의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0158 |
전주시 |
재정적인 여건으로 인한 집행상의 곤란 |
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11-0247 |
경찰청 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0483 |
서울특별시 |
개별적 · 구체적인 사실관계 미확정 |
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11-0429 |
국토해양부 |
입법적 방법으로 문제 해결 고려 |
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11-0364 및 11-0554 병합 |
경기도 및 경기도 교육청 |
양 기관 간의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0721 |
춘천시 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0723 |
국토해양부 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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11-0734 |
국토해양부 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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12-0024 |
국방부 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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12-0149 |
제주특별자치도 |
관계기관과의 합의가 이루어지지 않음 |
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12-0244 |
진도군 |
현재 운영방식이 관례로 굳어져 있어 쉽게 입장을 변경할 수 없다는 현실적인 이유로 달리 처리 |
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12-0192 |
민원인 |
법령소관기관이 ｢민법｣ 해석과의 연계 없는 법제처 해석만으로는 사안을 처리할 수 없다는 입장 |
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12-0345 |
국토해양부 |
실무적․현실적 문제점으로 인한 집행상의 곤란 |
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12-0384 |
전라북도 |
법령소관기관의 법령해석 내용 자체에 대한 불복 |
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12-0564 |
인천광역시 서구 |
형평성 및 법적용․운영 측면상 집행 곤란 |
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12-0605 |
교육과학기술부 |
유사법령 해석과의 통일성 문제로 불수용 입장 |
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12-0652 |
기획재정부 |
실무적․현실적 문제점으로 불수용 입장 |
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13-0032 |
남양주시 |
법령해석 내용 자체에 대한 불복 |
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13-0100 |
행정안전부 |
예산 및 내부제도상 집행 곤란 |
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13-0163 |
강북구 |
도로법 제42조제5호 규정에 따른 관련 조례 개정 |
☞ 불수용 사유 가운데 ‘관계기관과의 합의가 이루어지지 않음’이 많이 눈에 띄는데 정확히 어떤 의미인지?
☞ 다른 법령이나 관행과의 충돌도 불수용 사유 중 하나로 거론되는데 이는 법제처의 유권해석이 내용적으로 문제가 있어서 그랬던 것은 아닌지?
☞ ‘법령해석 내용 자체에 대한 불복’도 불수용 사유로 나와 있는데, 그러한 단순 불복 사례가 많아질 경우 법제처 유권해석의 공신력이 떨어질 것으로 보임. 이에 대한 처장님의 입장은 어떠한지?
○ 법제처의 유권해석은 관계 부처에 대하여 ‘사실상 기속력’을 가질 뿐 이를 실질적으로 기속하거나 강제할 법적 근거가 없음. 그러다 보니 관계 행정기관으로서는 자기 마음에 들지 않는 법령해석은 수용하지 않으면 그만인 실정. 법제처의 법령해석과 달리 집행해도 부적절한 집행으로 인한 징계나 감사원의 감사 등의 간접적인 책임 추궁만 가능할 뿐 직접적인 제재수단은 전혀 없는 실정임.
☞ 법제처의 법령해석이 갖는 기속력을 높이는 방안은?
❏ 개선방향
○ 법제처의 법령해석은 비단 법제처의 하나의 의견에 불과한 것이 아닌 해당 법령에 대한 정부의 최종적 유권해석임. 정부 견해의 통일성 확보를 통한 행정의 안정성 및 공신력 제고를 위해서라도 법제처 법령해석의 중앙행정기관 및 지방자치단체에 대한 기속력을 강화하여야 함.
○ 법령해석에 대한 불수용 사유별로 대응매뉴얼을 갖추어, 가령 관계기관과의 협의가 이루어지지 않은 경우에는 위 협의가 원만히 이루어지게끔 조정·중재하는 역할을 담당하는 등 가급적 유권해석대로 안건이 처리될 수 있도록 법제처가 노력해나가야 할 것임.
○ 한편 관계 법령에 대한 기존의 해석이나 현실적 관행 등을 도외시한 법령해석이 불수용의 원인은 아닌지 점검할 필요도 있어 보임. 합리적이고 행정 현실을 잘 반영한 법령해석을 통해 관계부처의 수용률을 높이고, 공신력을 제고하여야 할 것임.